“Er is veel spraakverwarring over de positie van ambtenaren”
‘Ambtenaren moeten neutraal zijn’. ‘Het algemeen belang staat voorop.’ Hebben we in ons dagelijks werk iets aan zulke uitspraken? Miriam van Staden (Dialoog & Ethiek) en Maurits de Jongh (Ethiek Instituut, Universiteit Utrecht) organiseerden op 5 februari een symposium om deze en andere ‘ficties’ te onderzoeken.
Beeld: Erik Kottier
Waarom wilden jullie over ficties in gesprek?
MS: “In mijn werk hoor ik uitspraken als ‘het primaat van de politiek’ of ‘ambtenaren nemen geen beslissingen, ze adviseren alleen’. Dat klinkt mooi, maar in praktijk werkt het zo niet, althans niet altijd. Ook als adviseur neem je beslissingen, al is het maar wat je wel en niet in je advies opneemt. Ik vraag mij af of we voldoende beseffen dat zulke uitspraken ficties zijn – oftewel ‘niet per se waar’ – en wat dat betekent.”
MJ: “Zelf denk ik dat veel morele uitspraken onder bepaalde omstandigheden en voorwaarden waar zijn. Dat maakt ze niet minder waardevol. Denk aan ‘je mag niet liegen’; dat is een nuttige regel, ook al zijn er uitzonderingen te bedenken. We hebben een gezamenlijke taal nodig, ook voor beroepsethiek. Taal geeft oriëntatie. Ik merk dat er veel spraakverwarring is over de positie van ambtenaren. Dus is het nuttig om die vermeende ficties te onderzoeken.”
Hebben jullie nog andere voorbeelden van ficties?
MS: “Dat ambtenaren neutraal moeten zijn. Wat verstaan we daar eigenlijk onder? Soms lijkt het haast te impliceren dat je het overheidsbeleid saboteert, als je hardop zegt dat je van een andere partij bent. Terwijl dat gewoon mag hè, je mag lid zijn van een politieke partij of zelfs van een gemeenteraad. We gebruiken zulke ficties heel makkelijk en dan ontstaat een lelijk discours. Waarom zou een politieke overtuiging goed adviseren in de weg staan? Het is belangrijk dat we een begrip als neutraliteit onderzoeken.”
MJ: “Zonder op zoek te gaan naar een absolute definitie, want die bestaat niet. Uit de analyse kan wel een gedeelde houvast komen; dat is al heel mooi. Tijdens het symposium ging het bijvoorbeeld over het ‘algemeen belang’. Dat kan je op verschillende manieren invullen: is dat een optelsom van individuele belangen – en de meerderheid wint – of de uitkomst van een democratische procedure – of nog iets anders? Daarover nadenken kan helpen bij het maken van keuzes als ambtenaar.”
"Neutraliteit impliceert bijna dat je het overheidsbeleid saboteert als je hardop zegt dat je van een andere partij bent"
Maar als er geen definitie bestaat, hoe helpt het mij dan?
MJ: “Je gaat beter nadenken. Je voorkomt dat je dingen zomaar, op intuïtie gaat doen. Neem de gaswinning: hoe weeg je het verwarmen van 7 miljoen huishoudens ten opzichte van de schade aan woningen in het wingebied? Is het algemeen belang hier wel het belang van de grootste groep?”
MS: “Het zou makkelijk zijn als de meerderheid altijd zijn zin krijgt. Maar dan is pesten in de klas ook prima: één iemand is de klos, maar dertig mensen hebben een toptijd. Dat willen we toch ook niet? Het is juist fijn als er geen definitie is. Dan ga je denken: welke uitkomst is hier de goede uitkomst? Welk perspectief moet ik deze keer kiezen?”
MJ: “Daarbij is het handig als je een gedeelde taal hebt. Het mag geen drijfzand worden.”
Tot welk inzicht kwam je tijdens het symposium?
MS: “Wat Maurits zegt: dat we ook niet te veel moeten relativeren. Sommige ficties zijn waar onder bepaalde omstandigheden en voorwaarden. We moeten niet alles subjectief maken.”
MJ: “Mij viel weer op hoe weerbarstig de praktijk is. Wij wetenschappers kunnen nog zoveel tijd stoppen in een goede argumentatie, ambtenaren moeten altijd zelf blijven oordelen. Neem dat algemeen belang. Je kan goedbedoeld beleid maken voor kwetsbare groepen, omdat het democratisch gekozen bestuur dit zo wil. Maar als burgers vervolgens aangeven dat het in de praktijk niet werkt, dan moet je toch proberen het te corrigeren.”
Beeld: Erik Kottier
Harrie van Rooij
Je moet je dus vooral bewust zijn van de betrekkelijkheid van taal en modellen?
MS: “Dat bleek ook uit een presentatie van Harrie van Rooij. Die vertelde hoe bij de Belastingdienst begrippen als zelfredzaamheid zich ontwikkelden. Want wat betekent zelfredzaamheid eigenlijk? Dat mensen geen hulp nodig hebben? Op een gegeven moment moest het begrip ‘hulpvragende zelfredzame burgers’ geïntroduceerd worden. Want er bleken ook mensen die wel hulp nodig hadden, maar die deze zelf konden organiseren. Zo kun je overeind houden dat heel veel mensen zelfredzaam zijn.”
MJ: “Blijkbaar hebben we moeite om concepten los te laten als we er eenmaal aan gehecht zijn. We vergeten dat zo’n paradigma niet voor iedereen kan gelden, niet keihard is. En gaan ons dan in rare bochten wringen.”
MS: “Soms wordt het zelfs een ideaal. Terwijl: waarom is zelfredzaamheid beter dan afhankelijk zijn? En mag iemand ook kwetsbaar zijn? Vanuit welk mensbeeld vinden we daar als ambtenaren iets van? We moeten uitkijken dat we niet in een tunnel terechtkomen en dingen over het hoofd gaan zien.”
"We hebben een gezamenlijke taal nodig, ook voor beroepsethiek"
Hoe kijk je terug op het symposium?
MS: “Het was zo mooi dat we deze open discussie konden hebben, in het Rijkskantoor waar ook Buitenlandse Zaken en Infrastructuur en Waterstaat zitten, in een open ruimte, waar mensen langsliepen en aanschoven. Soms lijkt het alsof in de hele samenleving mensen tegenover elkaar staan. Daarom is het juist nu belangrijk om samen na te denken, ook met de wetenschap erbij. Wij zetten de opgave centraal en willen ambtenaren houvast bieden in hun werk.”
Wat is de volgende stap?
MS: “Als Dialoog & Ethiek willen we ambtenaren ondersteunen die het goede willen doen in hun werk. Dit symposium levert daar input voor. Doordat we beter begrijpen hoe we bijvoorbeeld met conflicterende belangen en perspectieven om kunnen gaan. Zo biedt dit stof voor de moresprudentie die we maken. Met het Ethiek Instituut gaan we een opleiding ‘ethiek voor ambtenaren’ ontwikkelen: hoe benut je verschillende perspectieven, hoe kom je tot een goede redenering in je advies.”
MJ: “We blijven samenwerken. Ik vind het mooi hoe het programma Dialoog & Ethiek de deuren openzet. De wetenschap uit haar ivoren toren, ambtenaren uit hun hoge torens vol beveiligingspoortjes. Zo kunnen we van elkaar leren.”
Yara Al Salman, universitair docent Ethiek en Politieke Filosofie: “In hun nieuwe ambtseed beloven ambtenaren zich in te zetten voor het algemeen belang. Een mooi streven, maar wat betekent het precies? De bijdragen van Eric Boot en Patrick Overeem lieten zien dat dit geen makkelijke vraag is, maar dat het begrip op verschillende manieren kan worden ingevuld, en met verschillende implicaties. De vragen van aanwezige ambtenaren lieten zien dat het in de praktijk nog moeilijker is dan je in de theorie kunt voorspellen. Want hoe kun je je voor het publieke belang inzetten, als gekozen volksvertegenwoordigers iets anders lijken te willen dan direct betrokken burgers? En hoe kun je bepalen wat in het publieke belang is, als er twee conflicterende en fundamentele waarden op het spel staan? Het symposium hielp deze vragen scherper te stellen en bood ook handvatten voor hoe ze te antwoordden. Het liet mij ook zien dat ambtenaren de vraag of beleid wel in het algemeen belang is niet uit de weg gaan, maar zich kritisch willen opstellen. En dat stemt me heel positief!” 
Naomi van Steenbergen, universitair docent Ethiek Instituut: “Ambtelijke contexten staan bol van mooie termen als ‘algemeen belang’ en ‘ambtelijke neutraliteit’. Ze geven richting aan het handelen van ambtenaren. Maar zijn ze altijd accuraat, of zitten er misschien ficties bij? En hoe beïnvloeden ze de praktijk? Volgens Henk den Uijl en Christiaan van der Kaaij kunnen ambtelijke ficties zoals ‘neutraliteit’ en ‘inclusie’ zowel nuttig als gevaarlijk zijn. Neutraliteit, volgens Den Uijl en Van der Kaaij de meest primaire fictie, is niet daadwerkelijk mogelijk, omdat in een ambtenaar persoon en functie vaak verweven zijn. Toch is het ook een nuttige fictie; sterker nog, we kunnen niet zonder. In de wetenschap dat ambtelijke ficties in hun zuivere vorm niet bestaan moeten we doen alsof – maar daarbij is het zaak wel altijd de democratie als einddoel in het oog houden.”
